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公交优先发展评价刍议
虽然公共交通在投资、设施、运力等方面投入空前，且大中城市相继实施的小汽车限购、限行、限外措施也在一定程度上延缓了小汽车保有、使用强度的过快增长，但小汽车出行的竞争优势并未因此而有所削弱，反而随着缓堵战略地位显著提升而显著增强。在现行指标难以有效反映一座城市公交优先水平的情况下，将小汽车相关指标完善补充到评估体系中势在必行。
一、 道路网是否有利于提升公交出行竞争力
道路的拓宽与提级改造、快速路连续成网、加快大容量公交系统(如轨道交通)建设等成为中国大中城市改善交通的主流举措。道路桥梁投资占市政公用设施建设固定资产投资的比重平稳增长，道路面积、道路里程以及人均城市道路面积增速显著。尽管如此，显著成就背后，以下发展态势不容忽视。
(一) 土地利用混合不足，最后一公里出行品质堪忧
由于封闭大院通常仅保留有限的出入口供行人进出，公交出行的最后一公里往往因绕行被延长。此外，部分建筑底商业态与市民的一般性生活需求严重错配，导致大院围合区域内本应充满活力的公共空间反而沦落为利用率最低的空间单元。
(二) 高、快速路导向的城市开发模式削弱了公交出行的竞争力
高、快速路网同时对居住和就业岗位高度覆盖，对于城市外围圈层居住的市民而言，驱车直达中心城的主要功能组团，相比乘坐公共交通而言具有极其显著的效率优势。高、快速路网布局与轨道交通线网布局的空间关系在一定程度上削弱了公交出行的竞争力，政府在用地、资金、政策等方面给予公共交通优先保障的效果难以显现。
(三) 城市道路网技术特征不利于营造安心、舒适的非机动交通环境
截至2014年底，全国城市道路平均宽度为19.39m，较1987年翻了一番，远高于国际同类城市水平(东京都的道路平均宽度仅为7.6m)。然而适宜步行、自行车通行的小路、支路疏于梳理，重视不足，在各级城市中支路网密度普遍低于国际同类城市。以东京区部为例，3~5.5m宽道路以及5.5~13m宽道路的密度分别高达16.3km·km-2和5.1km·km-2，以极高的路网密度客观上限制了小汽车在中心城的快速通行，保障了公交出行的比较优势。
二、小汽车保有、使用管控
与公共交通发展的适配性问题
(一) 小汽车保有、使用相关政策标准的适配性
通过经济手段引导市民进行小汽车理性消费的权力，也是目前中国城市主要使用行政手段对机动车进行管理的原因之一。
(二) 停车设施供给与公共交通发展的协调性
公共交通发达地区的停车位供给并不显著低于公共交通欠发达地区，停车位的供给与公共交通发展水平缺乏有机互动。
(三) 停车设施配建标准规范与国际公交都市典范存在差距
中国城市的停车位供给标准在客观上更有利于为小汽车出行提供“宜停”的外部环境。
(四) 城市管理终端设施匮乏，制约小汽车违章管理执法能力
基层警员工作强度大、执法难度大、巡查效率低，是城市交通综合治理能力建设不容忽视的体制瓶颈。
三、 思考与建议
(一) 提升城市道路网布局与公交网络布局的协调发展水平
首先，深刻领会公交优先内涵，适时修编城市交通相关标准、规范(如《城市道路交通规划设计规范》(GB50220—95)、《城市道路工程设计规范》(CJJ37—2012)、地方性控制性详细规划编制导则等)，建立与城市规模、城市空间区位与功能布局、土地利用特征等相适配的规划技术指标体系框架，确保街区尺度、功能布局、道路宽度、路网密度与级配结构更有利于发挥公共交通优势。
其次，研究公共交通线网布局与高、快速路网布局的协调关系，以精细化、标准化的方法指导规划编制，特别强调过境道路出入口设置与城市公共交通网络在布局和功能上的协调配合，适度控制小汽车出行在城市密集地区的速度，提升公交出行的比较优势。
鉴于各技术等级的城市道路网密度，城市道路网级配结构，高、快速路出入口与城市公共交通网络布局的空间关系能在一定程度上反映道路网络系统以及城市空间资源配置对公交出行的包容性，易于量化，建议进一步研究确定指标模型，纳入公交优先评价指标体系。
(二) 建设城市交通出行价格生态体系，引导出行消费回归理性
围绕公交优先深刻内涵，建立健全有利于引导小汽车消费回归理性的制度框架，将小汽车的保有和使用成本与其在空间占用、能源消耗、环境污染等方面社会付出的综合代价相挂钩。
建议开展个人数据共享机制研究，将OBD数据纳入城市交通治理大数据平台，并形成与个人用车行为，如小汽车使用强度(Vehicle Kilometers of Travel,VKT)挂钩的财税制度，引导出行消费逐步回归理性。
(三) 以精细化的政策分区支持精细化的交通需求管理
首先，居住、商业、办公等与OD密切相关的建筑停车位配建指标不仅须取决于区位和用地性质，亦须与片区的土地开发强度、居住及就业岗位密度、公共交通发展水平挂钩，推进建筑物停车位配建指标的精细化、矩阵化。
其次，在已有“三类政策分区”的基础上，将政策分区研究推向纵深，在更小尺度的空间单元内实现精细化的规划与管理。
第三，停车位供给、客观停车数量(含违章停车)与公共交通发展水平之间的关系，也在一定程度上反映了停车系统建设和城市空间资源配置对公交出行的包容性，且易于量化，建议进一步研究确定指标模型，纳入公交优先评价指标体系。
(四) 优化交通执法资源配置，促进交通治理能力现代化
首先，在执法权责清晰化、地图化的基础上，城市用地安排充分考虑交通综合治理的诉求，建立与城市建设用地空间布局、人口与就业岗位空间分布、交通秩序状况空间分布相适配的执法设施配置指标，在控制性详细规划等法定规划中予以保障。
其次，由城市人民政府牵头，编办、规划、住建、财政、交警、交通运输等部门共同参与，建立健全执法力量动态调整机制以及配套的财政制度。
第三，引入社会参与，建立交警执法的公众监督机制，基于现代化、信息化手段考核评估见警率、管事率。
为小汽车停车秩序综合治理能力的重要反映，这两项指标易于量化，建议进一步研究确定指标模型，纳入公交优先评价指标体系。
四、 结语
公共交通和私人小汽车交通的出行效用差是影响出行者方式选择的决定性因素。长期以来小汽车导向的城市发展思路、对缓堵的重视及其营造出的宜行宜停的小汽车使用环境，极大地抬升了小汽车出行的效率与竞争力，进而使得通过优化公共交通服务引导出行者优先选择公共交通方式的难度不断加大。
鉴于此，对城市公交优先发展战略落实水平的评价，应回归“引导出行者主动使用公共交通”的核心要义，同时考虑导致公共交通和小汽车交通效用差异的内外因素及其现实差异，并以之作为设计考评指标和改进政策设计、实施的依据。
从打造非小汽车导向的城市出行环境的角度提出如下实施性建议：
应防止高、快速路网布局在就业岗位和人口密集地区发展过度超前，削弱公交出行竞争力；
应通过建立健全城市交通出行价格生态，让小汽车的保有和使用成本回归理性，引导出行结构优化；
应建立与公交发达水平挂钩的交通政策分区机制，实现更加精细化的交通需求管理；
应动态优化交通执法资源配置，强化小汽车违停治理能力。